倪鵬飛 曹清峰（財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）
7月14—15日召開的中央城市工作會議，系統(tǒng)總結(jié)了新時(shí)代以來我國城市的發(fā)展成就，深入分析了城市工作面臨的形勢，明確了做好城市工作的總體要求、重要原則、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施。8月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），進(jìn)一步將“培育壯大城市發(fā)展新動能”作為加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措之一。認(rèn)真學(xué)習(xí)會議精神和《意見》要求，我們深刻領(lǐng)會到，加快培育現(xiàn)代化人民城市的動力體系，是如期實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化人民城市建設(shè)目標(biāo)的重要保證。
轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)城市動力體系勢在必行
我國城鎮(zhèn)化正由快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。但部分城市長期形成的傳統(tǒng)發(fā)展動力體系已經(jīng)阻礙其發(fā)展并衍生出一些問題，體現(xiàn)在以下方面。
物質(zhì)要素動力主導(dǎo)，延續(xù)外延式發(fā)展。外延式發(fā)展不僅導(dǎo)致高投入低產(chǎn)出，而且強(qiáng)化了要素、產(chǎn)業(yè)和空間的結(jié)構(gòu)失衡。一些城市“三高一低”仍在持續(xù)，科技創(chuàng)新能力尤其企業(yè)動能不充足；一些地區(qū)“一城獨(dú)大”和“一心獨(dú)大”問題突出。
低價(jià)競爭動力主導(dǎo)，引起內(nèi)卷式競爭。有的地方不計(jì)成本追逐短期經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致發(fā)展不可持續(xù)。部分企業(yè)通過犧牲質(zhì)量和惡意傾銷，進(jìn)行價(jià)格拼殺，“以價(jià)換量”搶占市場。一些城市設(shè)置市場壁壘、實(shí)施地區(qū)封鎖，導(dǎo)致出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施“斷頭路”、經(jīng)濟(jì)體系“小循環(huán)”以及“數(shù)據(jù)孤島”等現(xiàn)象。一些城市為爭奪投資與項(xiàng)目，違規(guī)推出稅費(fèi)、用地等優(yōu)惠政策，人為制造“政策洼地”。這種“內(nèi)卷式”競爭已影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。
簡單學(xué)習(xí)動力主導(dǎo)，支配照抄式模仿。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，尤其是在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，一些城市盲目出臺扶持政策、加大投資，一哄而上、重復(fù)建設(shè)、相互攀比，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)類別高度雷同、長期產(chǎn)能過剩。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，一些城市盲目投資、超前建設(shè)，簡單抄襲、千城一面，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施大量閑置、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。
外部約束壓力過度，帶來無奈式“躺平”。過度競爭、不公平競爭及激勵與約束不當(dāng)導(dǎo)致一些城市主體活力不足，導(dǎo)致“躺平”現(xiàn)象蔓延、創(chuàng)新動力減弱、消費(fèi)需求不振，經(jīng)濟(jì)整體活力不足。
空間聚集動力主導(dǎo)，帶來雙輸式失衡。超大特大城市過度膨脹集聚，帶來“大城市病”；小城小鎮(zhèn)明顯萎縮，過度輸出導(dǎo)致發(fā)展滯后。
鑒于上述問題，中央城市工作會議提出，以推進(jìn)城市更新為重要抓手，大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。
明確現(xiàn)代化人民城市動力的
目標(biāo)體系
新時(shí)代以來，我國新型城鎮(zhèn)化水平、城市發(fā)展能級、規(guī)劃建設(shè)治理水平、宜業(yè)宜居水平、歷史文化保護(hù)傳承水平及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大幅提升。城市發(fā)展所取得的巨大成就和積累的有利條件，為培育新動力體系創(chuàng)造了可能。
現(xiàn)代化人民城市是以人為本的城市，是創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的城市。“現(xiàn)代化”不僅是指技術(shù)進(jìn)步和物質(zhì)條件改善，更是城市運(yùn)行體系、治理模式、發(fā)展方式、價(jià)值導(dǎo)向和文明形態(tài)的全方位躍升。城市發(fā)展新階段的新目標(biāo)，要求培育新的動力體系。為此，中央城市工作會議明確提出，城市工作要深刻把握、主動適應(yīng)形勢變化，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動力，更加注重特色發(fā)展；轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入；轉(zhuǎn)變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
城市發(fā)展涉及多個(gè)主體、資產(chǎn)、行為等，因此城市發(fā)展的動力也是一個(gè)多維體系。從主體角度看，中國城市發(fā)展的動力體系經(jīng)歷了鄉(xiāng)村家庭主導(dǎo)、外資企業(yè)主導(dǎo)和城市政府主導(dǎo)的階段，正在轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)家庭動力主導(dǎo)。從資產(chǎn)角度看，在制度方面，需要通過深化改革和創(chuàng)新，激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體差異化發(fā)展的積極性，增強(qiáng)城市發(fā)展動力活力；在文化方面，應(yīng)著力構(gòu)建崇德向善的文明城市，提高市民文明素質(zhì)；在要素供給方面，應(yīng)推動從土地要素主導(dǎo)轉(zhuǎn)向人才要素主導(dǎo)；在產(chǎn)品消費(fèi)方面，應(yīng)由城建物資需求主導(dǎo)轉(zhuǎn)向知識服務(wù)需求主導(dǎo)。從行為角度看，城市發(fā)展的抽象行為動力正從模仿主導(dǎo)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新主導(dǎo)，關(guān)系行為動力正從競爭動力主導(dǎo)轉(zhuǎn)向競合動力主導(dǎo)，競爭行為動力也從成本競爭主導(dǎo)轉(zhuǎn)向差異競爭動力主導(dǎo)。
城市發(fā)展動力體系的新耦合機(jī)制
城市發(fā)展的主體、行為、資產(chǎn)和結(jié)構(gòu)動力體系是相互重疊的。其中，主體的行為動力是本源動力，分布的資產(chǎn)動力是外源動力。多維動力體系相互作用機(jī)制體現(xiàn)為處在一定位置的各類資產(chǎn)，分別影響各類主體的多重效用預(yù)期，形成各類主體的多重行為動力并支配相應(yīng)行為，這些行為相互作用進(jìn)而改變各類資產(chǎn)及其分布。基于主體、行為、資產(chǎn)和分布狀況，可以實(shí)現(xiàn)多類主體多重行為動力的最大激發(fā)、最優(yōu)結(jié)構(gòu)、最大協(xié)同。這要求統(tǒng)籌動力資產(chǎn)配置，協(xié)同多類主體的行動方向，優(yōu)化多重行為的結(jié)構(gòu)，進(jìn)而形成最優(yōu)的耦合機(jī)制。
根據(jù)我國城市發(fā)展新的動力體系目標(biāo)，其耦合機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)為：由科技與制度動力主導(dǎo)，資金、土地、勞動等要素共同參與；以城市居民主導(dǎo)、中央政府統(tǒng)籌、地方政府主責(zé)、企業(yè)為主力的主體動力結(jié)構(gòu)；由消費(fèi)需求、原始創(chuàng)新、差異競合、空間聚散等行為力主導(dǎo)，生產(chǎn)供給、重復(fù)模仿、空間集聚等行為力支撐，從而實(shí)現(xiàn)城市新發(fā)展階段多維動力的最大激發(fā)、最優(yōu)匹配和最大協(xié)同。
優(yōu)化現(xiàn)代化人民城市動力體系的政策建議
利用競爭力戰(zhàn)略工具，引領(lǐng)多方協(xié)同。城市競爭力是具有多重價(jià)值的戰(zhàn)略工具，能夠確保多方“優(yōu)勢與動力”完全釋放，推動“統(tǒng)一與多樣”相互促進(jìn)，保障“競爭與合作”良性互動，引導(dǎo)“集聚與分散”相對平衡。因此，在各種戰(zhàn)略有待協(xié)同的背景下，應(yīng)以城市競爭力戰(zhàn)略為落地平臺和工具機(jī)制，促進(jìn)多主體、多部門、多地區(qū)戰(zhàn)略及動力的協(xié)同。
完善基礎(chǔ)性制度，激發(fā)主體積極性。建設(shè)有為政府，完善政府權(quán)責(zé)清單，明晰政府職責(zé)，規(guī)范行為邊界，放權(quán)讓利于市場主體；嚴(yán)格落實(shí)“兩個(gè)毫不動搖”，建立完善不同所有制企業(yè)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和問責(zé)機(jī)制，確保不同所有制市場主體有序進(jìn)入、公平競爭、錯位發(fā)展；建立統(tǒng)一超大市場，確保全面公平競爭，激發(fā)地方政府、企業(yè)和居民的積極性，鼓勵不同主體打造并利用動態(tài)比較優(yōu)勢，推動差異發(fā)展、分工合作和良性競爭，形成中國城市各具特色、百花齊放、競相發(fā)展的良好態(tài)勢。
優(yōu)化關(guān)鍵性政策安排，實(shí)現(xiàn)動力結(jié)構(gòu)優(yōu)化。一是集中關(guān)鍵性資源，促進(jìn)智能化發(fā)展。通過國家及地方的前瞻性戰(zhàn)略決策和投資，將關(guān)鍵優(yōu)勢資源引向在智能創(chuàng)造方面具有優(yōu)勢的空間和領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)局部智能創(chuàng)新率先突破。打造、拓展國家及地方智能應(yīng)用場景，推動局部創(chuàng)新全面擴(kuò)散。二是統(tǒng)籌戰(zhàn)略性公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展。構(gòu)建全國城市“空天地海”網(wǎng)絡(luò)化、智能化的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施體系，建設(shè)全國互聯(lián)一體的“超級城市”。擴(kuò)大公共服務(wù)全國統(tǒng)籌的范圍，健全全國統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺，釋放居民消費(fèi)及投資能動力。
